WELZIJN EN IMPULS

Februari 2006.

De Rekenkamer Amsterdam heeft onderzoek gedaan naar de subsidiëring van welzijnsinstellingen door Amsterdamse stadsdelen. Dit onderzoek heeft zich toegespitst op subsidieverstrekking op het terrein van sociaal cultureel werk.

De Programmajaarrekening 2004 van stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer geeft slechts voor enkele sociaal-culturele activiteiten (multifunctionele welzijnsaccommodatie, uitvoering Welzijnsbeleid en bezwaarzaken Impuls) aan wat er gerealiseerd is. Doelstelling en effecten worden beschreven, maar er wordt niet aangegeven in hoeverre doelstellingen gerealiseerd zijn. De toelichting beperkt zich tot de activiteiten. Het is niet duidelijk in hoeverre er afwijkingen zijn ten opzichte van de voornemens.
De kwaliteit van de wijze waarop in de welzijnsnota’s doelstellingen geformuleerd worden verschilt. De rekenkamer concludeert dat o.a. Geuzenveld-Slotermeer bij het formuleren van doelstellingen voor het welzijnsbeleid nog te weinig beoogde prestaties koppelen aan een einddatum en dat er nog te weinig sprake is van meetbare
criteria en streefwaarden. Wel is er een duidelijke koppeling te zien tussen het beleidskader voor sociaal cultureel werk en de programma-begroting 2005.

De doelstellingen in de programmabegroting zijn in de meeste gevallen globaler van aard dan die uit de overkoepelende welzijnsnota of specifieke beleidsnotities.
Ondanks de korte looptijd van de programmabegroting (een jaar) zijn nauwelijks streefwaarden benoemd. Op deze manier blijft onduidelijk wanneer doelen bereikt zijn.
Verantwoording jaarrekening
Geuzenveld Slotermeer beperkt zich bij de verantwoording tot de realisatie van de activiteiten zonder in te gaan op de realisatie van de doelstellingen in relatie tot de voornemens. In het onderzoek is gebleken dat o.a. Geuzenveld Slotermeer een onderscheid maakt tussen exploitatie-,budget-, investerings- en waarderingssubsidies. Geuzenveld/Slotermeer: input-, output- en waarderingssubsidies;
Geuzenveld/Slotermeer heeft in artikel 2.4 van de subsidieverordening bepaald:
“het bedrag dat op de begrotingspost waaruit de subsidie dient te worden bekostigd, voor subsidieverlening beschikbaar is, geldt als subsidieplafond”.
Geuzenveld/Slotermeer is naar het oordeel van de rekenkamer niet expliciet genoeg in de verplichting tot het in het activiteitenplan benoemen van de relatie met het stadsdeelbeleid.
De verordening voldoet in zijn geheel niet aan de door de rekenkamer gestelde normen. Dit is in financieel opzicht risicovol. Hoewel het bij subsidiëring de stadsdelen vrij staat in de individuele beschikkingen aanvullende zaken te regelen, is de rekenkamer van mening dat de normen op het hoogst mogelijke niveau verankerd moeten worden. Op die manier wordt voorkomen dat bij beschikking bepaalde subsidievoorwaarden “vergeten” worden.

Het welzijnsbeleid van het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer is wat sociaal cultureel werk betreft neergelegd in vier uit 2004 daterende beleidsnota’s:
• Integraal Jeugdbeleid. De beleidsmatige stand van zaken sinds 2002;
• Visie- en voorzieningenplan;
• Vrijwilligerswerk: meerwaarde in sociale ontwikkeling. Beleidsnota vrijwilligerswerk 2003-2006;
• Positionering sportbuurtwerk. Eindrapport.
Het juridische kader voor subsidieverstrekking wordt in het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer gevormd door de “Algemeen aanvullende subsidieverordening Stadsdeel Geuzenveld Slotermeer”. De meest recente versie hiervan is vastgesteld in februari 2005 en is voor het eerst van toepassing op het subsidiejaar 2006.

Op grond van de subsidieverordening is het DB verantwoordelijk voor het nemen van besluiten rond de subsidieverstrekking. Deze besluiten worden ambtelijk voorbereid door de sector Welzijn van het stadsdeel. In 2005 werkt de sector Welzijn in Geuzenveld-Slotermeer voor het eerst als een matrixorganisatie met drie afdelingen (Beleid, Projecten & Implementatie en Bedrijfsbureau) en vier inhoudelijk georiënteerde clusters met vertegenwoordiging vanuit de afdelingen. Doel hiervan is beleid en uitvoering beter op elkaar af te stemmen.
Het hoofd van de afdeling Beleid is de accountmanager voor welzijnsinstelling Impuls. Daarnaast zijn er vanuit de verschillende betrokken beleidsterreinen vier beleidsmedewerkers betrokken bij de subsidieverstrekking aan Impuls.

De uitvoering van een groot deel van de welzijnstaken is door het stadsdeel uitbesteed aan Stichting Welzijn Westelijke Tuinsteden, die als werknaam de naam Impuls voert. Impuls verzorgt in opdracht van het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer de volgende activiteiten:
• het openhouden van de buurthuizen en het organiseren van cursussen/activiteiten;
• ouderenwerk;
• maatschappelijke dienstverlening;
• voor- en peuterscholen;
• kinderopvang;
• opvoedingsondersteuning.

In 2004 ontving Impuls hiervoor van stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer € 3,3 miljoen aan subsidie. Impuls werkt tevens in opdracht van de stadsdelen Bos en Lommer, Osdorp en Slotervaart. In stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer exploiteert Impuls twee buurthuizen.
Impuls bevindt zich al meerdere jaren in zwaar financieel weer. Gelet op de risico’s die dat met zich meebrengt hebben de vier stadsdelen die zaken doen met Impuls eind 2004 aan een extern adviesbureau opdracht gegeven de financiële en toekomstige positie van Impuls te onderzoeken; dit mede in het licht van de Wet Kinderopvang die ontvlechting van de kinderopvang van welzijnsactiviteiten per 1 januari 2005 verplicht stelt. Op basis van dit onderzoek hebben de stadsdelen onderling een nieuwe samenwerkingsovereenkomst gesloten. De kern van deze overeenkomst is dat de stadsdelen afgesproken hebben Impuls een extra subsidie te verlenen van in totaal € 970.000. Enkele belangrijke hieraan verbonden randvoorwaarden zijn:
• Impuls brengt het uitvoerende personeel behorende bij een met een stadsdeel overeengekomen product of activiteit uiterlijk per 1 januari 2006 onder in stadsdeel georiënteerde stichtingen;
• ieder stadsdeel komt voor 1 januari 2006 tot afspraken over de wijze waarop het stadsdeel en de voor het stadsdeel op te zetten stichting in de toekomst te werk zullen gaan;
• Impuls brengt de staf- en steundiensten per 1 januari 2006 onder in een aparte stichting;
• Impuls zal tot tenminste 31 december 2007 voor al haar stichtingen en BV’s alle diensten afnemen van de stichting staf- en steundiensten;
• wanneer stadsdelen voor 31 december 2007 de subsidierelatie wensen af te bouwen, zijn zij verplicht de daaraan verkonden frictiekosten in de overhead te dragen.

De nieuwe structuur is erop gericht het voor de stadsdelen inzichtelijker te maken wat Impuls voor hen doet. In de oude structuur waren stadsdelen soms bang dat hun geld weg zou vloeien naar een ander stadsdeel. In de praktijk betekende dit dat de stadsdelen Impuls minder geld gaven dan nodig was. Op deze manier hebben de vier stadsdelen bijgedragen aan het liquiditeitsprobleem bij Impuls. Geuzenveld was in het verleden ruimhartiger in het subsidiëren dan de andere drie stadsdelen. Ter compensatie betaalt Geuzenveld nu in de nieuwe samenwerkingsovereenkomst een relatief laag bedrag.
Parallel aan de totstandkoming van de nieuwe samenwerkingsovereenkomst met de andere stadsdelen is het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer begin 2005 het project “Verbetertraject subsidieverstrekking” gestart. Het project heeft een tweeledig doel:
• zorgdragen voor een goede implementatie van de nieuwe subsidieverordening;
• zorgdragen voor optimalisering van het proces van subsidieverstrekking.20
Het project loopt tot september 2007. Gefaseerd wordt gewerkt aan de totstandkoming van producten als een procesbeschrijving, een subsidievolgsysteem en modellen voor alle in het subsidieproces gebruikte documenten.
Geïmplementeerde en werkbare subsidieverordeningen
a. Er zijn proces- en/of functiebeschrijvingen die duidelijkheid geven in taken en verantwoordelijkheden
Het stadsdeel werkt samen met een aantal andere stadsdelen (waaronder Osdorp) in het project “Priproc”, een project dat moet leiden tot beschrijving van de primaire processen.
Op dit moment ligt er een basisdocument. Aan de hand van dit basisdocument wordt een op de organisatie van het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer toegespitste procesbeschrijving van onder andere het subsidieproces opgesteld. Op het moment van schrijven was deze beschrijving niet beschikbaar. In het kader van het begin 2005 opgestarte project “Verbetertraject subsidieverstrekking” is de beschrijving van het subsidieproces als actiepunt opgenomen.
Het stadsdeel kent een integraal systeem van functiebeschrijvingen. Deze zijn neer-gelegd in een uit 2003 daterend functieboek. Taken op het gebied van subsidieverstrekking komen tot uitdrukking bij de functiebeschrijvingen “Beleidsadviseur” en “Administratie”.
Het taakveld wordt in deze beschrijvingen op hoog abstractieniveau aangestipt. Verdere uitwerking van het taakveld vindt niet plaats. De rol van financiën voor specifiek subsidieverstrekking komt in het functieboek niet tot uitdrukking.
Uit een in 2003 uitgevoerde quickscan blijkt dat er op dat moment onduidelijkheid was in de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen financiële medewerkers en beleidsmedewerkers. De gebreken rond de subsidieverlening 2004 (waarover in paragraaf 5.6.2 meer) lijken hiermee in verband te staan.
b. Dergelijke beschrijvingen worden in de praktijk toegepast en als werkbaar ervaren
Gegeven het feit dat de procesbeschrijving nog in ontwikkeling is en dat de functie-beschrijvingen een hoog abstractieniveau hebben, kan de rekenkamer geen oordeel geven over het gebruik en de ervaren werkbaarheid ervan.
c. Er wordt gebruik gemaakt van gestandaardiseerde documenten
Tot en met 2005 hanteerde het stadsdeel geen gestandaardiseerde documenten. Gekoppeld aan de nieuwe subsidieverordening en het ingezette verbetertraject zijn ten behoeve van het subsidiejaar 2006 inmiddels een aantal formats ontwikkeld.
Dit betreft:
• aanvraagformulier subsidie voor de instelling;
• modellen voor de door de instelling bij de aanvraag in te dienen begroting, balans en resultatenrekening;
• modelbrief voor ontvangstbevestiging;
• modelbrief voor ontvangstbevestiging inclusief verzoek tot aanvulling;
• checklists voor controle aanvraaggegevens input-/output-/waarderingssubsidies;
• standaard beslissingsformulieren voor subsidieverlening en -vaststelling DB/portefeuillehouder;
• standaard DB-besluiten subsidieverlening/ weigering/subsidievaststelling/lagere vaststelling;
• standaard portefeuillehouder-besluiten subsidieverlening/-vaststelling;
• modelbrief subsidievaststelling;
• modelbrief lagere subsidievaststelling.
In het kader van het subsidiejaar 2006 is inmiddels gebruik gemaakt van de voor de aanvraag ontwikkelde formats.
d. De procedures van subsidieverstrekking worden systematisch bewaakt

Het stadsdeel heeft een subsidievolgsysteem in Excel in ontwikkeling. Bewaking van het systeem vindt plaats door het secretariaat van de afdeling Beleid van de sector Welzijn. Het is een passief systeem dat niet uit zichzelf signalen geeft.
Periodieke evaluatie van welzijnssubsidiëring
Een brede evaluatie van het welzijnsbeleid heeft niet plaatsgevonden. Als onderdeel van het welzijnsbeleid is in het najaar van 2004 het jeugdbeleid inhoudelijk geëvalueerd door een extern onderzoeksbureau. Hierbij is gekeken naar de effecten van het sinds 2002 gevoerde beleid. Aanpassing van het beleid is in voorbereiding.
Met ingang van 1 januari 2006 is een nieuwe subsidieverordening van kracht. Deze verordening is gewijzigd omdat de vorige verordening onvoldoende mogelijkheden bood voor outputfinanciering.
Bij de aanpassing is gebruik gemaakt van een door een extern bureau uitgevoerde quick scan van het subsidieproces.
Expliciete en eenduidige meerjarenafspraken
Het stadsdeel heeft momenteel geen meerjarenafspraken met Impuls. Wel zijn dergelijke afspraken in voorbereiding. Het stadsdeel wil graag gaan werken volgens een systeem dat zij aanduidt met de term ‘dakpanconstructie’. Deze constructie komt erop neer dat het productenaanbod van Impuls in een aantal delen wordt opgesplitst. Voor elk deel wordt een contract afgesloten. De looptijden van deze contracten verschillen in eerste instantie, herziening/verlenging vindt vervolgens voor vier jaar plaats. Op deze manier loopt er elk jaar een contract af. Het stadsdeel hoopt hiermee een goede balans te hebben gevonden tussen de door henzelf gewenste flexibiliteit en de behoefte van de instelling aan continuïteit. Gelet op de voorbereidende status van de meerjarenafspraken is het voor de rekenkamer niet mogelijk geweest de explicietheid en eenduidigheid te beoordelen.
Adequate informatievoorziening van DB richting stadsdeelraad
De begroting 2005 en de jaarrekening 2004 van het stadsdeel geven geen inzicht in de omvang van de aan Impuls verstrekte subsidie. De informatievoorziening over de subsidieverstrekking aan Impuls vindt plaats door het ter kennisname verstrekken van besluiten van het DB aan de raadscommissie.
In geval van bijzonderheden wordt de raadscommissie actief door het DB geïnformeerd. Rond de recente onderzoeken bij Impuls en de daaraan gekoppelde overleggen met de betrokken stadsdelen is de raadscommissie door middel van een notitie van de portefeuillehouder op de hoogte gesteld. Daarnaast zijn de fractievoorzitters een keer voor een spoedoverleg bijeen geroepen. In verband met eventuele voor de instelling belastende informatie is dit alles op vertrouwelijke basis gebeurd. Sommige stadsdelen hebben het traject alleen bestuurlijk gehouden, maar Geuzenveld-Slotermeer was van mening dat het in het kader van de actieve informatieplicht ook in de raadscommissie dan wel in de raad aan de orde moest worden gesteld.
Het outputverslag van Impuls over 2004 is ter kennisname aan de raadscommissie Sociaal verstrekt door de portefeuillehouder.
Deelconclusie
Op basis van het bovenstaande komt de rekenkamer tot het volgende oordeel:
Norm Oordeel
1 Geïmplementeerde en werkbare subsidieverordeningen +/-
2 Periodieke evaluatie van welzijnssubsidiëring +/+
3 Expliciete en eenduidige meerjarenafspraken n.v.t.
4 Adequate informatievoorziening van DB richting stadsdeelraad +/-

Het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer is wat subsidieverstrekking betreft een organisatie in ontwikkeling. Retrospectief beoordeelt de rekenkamer de organisatie van het stadsdeel met betrekking tot de subsidieverlening als risicovol. Door het ontbreken van duidelijkheid in taken en verantwoordelijkheden is het stadsdeel jarenlang te zeer afhankelijk geweest van de wijze van taakinvulling door de individuele beleidsmedewerkers. Het aanstellen van een accountmanager die verantwoordelijkheid is voor de coördinatie van de subsidie-verstrekking aan Impuls is in deze een goede ontwikkeling. Gelet op het door het stadsdeel ingezette verbetertraject acht de rekenkamer het mogelijk dat er op relatief korte termijn verdere verbeteringen optreden. Zo beschikt het stadsdeel inmiddels over een breed palet aan standaarddocumenten en wordt gewerkt aan de beschrijving van het subsidieproces. Het zicht hierop is op dit moment echter nog onvoldoende om expliciet mee te nemen in de beoordeling.
Hoewel de meerjarenafspraken met de instelling nog niet in concreto zijn uitgewerkt, beoordeelt de rekenkamer de door het stadsdeel voorgenomen “dakpanconstructie” als een goede basis, die tegemoetkomt aan zowel de belangen van het stadsdeel als aan de belangen van de instelling.
De begroting en jaarrekening van het stadsdeel schieten tekort waar het gaat om de informatievoorziening aan de stadsdeelraad over de aan Impuls verstrekte subsidies. Het volstaan met het verstrekken van DB-besluiten met betrekking tot subsidieverstrekking aan de commissie doet tekort aan de kaderstellende en controlerende rol van de stadsdeelraad. Hiertoe moet ook vanuit de begroting en jaarrekening de subsidieverstrekking aan Impuls inzichtelijk zijn.
Vaste onderdelen van de subsidiebeschikking
Voor de beoordeling van dit onderdeel heeft de rekenkamer kennis genomen van de volgende beschikkingen tot subsidieverlening:
• Voorlopig maximaal subsidie 2004 d.d. 23 december 2003;
• Wijziging voorlopige subsidiebeschikkingen 2003 en 2004 op diverse onderdelen d.d. 13 juli 2004;
• Voorlopig maximaal subsidie Maatschappelijke Dienstverlening en Ouderenwerk 2004 d.d. 31 augustus 2004;
• Subsidiebestemming Kinderopvang 2004, deelbeschikking d.d. 31 januari 2005.
a. de doorvertaling van welzijnsdoelstellingen in afspraken over te leveren producten:
De rekenkamer heeft in de onderzochte beschikkingen geen welzijnsdoelstellingen en productafspraken aangetroffen voor sociaal cultureel werk. In de beschikking d.d.
23 december 2003 is een voorlopig maximaal te verlenen subsidiebedrag opgenomen van € 3.030.637,- . Een verdere toedeling van dit bedrag aan productgroepen (sociaal cultureel werk, maatschappelijke dienstverlening, etc.) vindt in deze beschikking niet plaats. De beschikking meldt hierover:
“In 2004 willen wij, evenals in 2003, afspraken met u maken over producten, prestaties en daaraan gekoppeld een prijs. Daarbij willen wij, op basis van ervaringen in 2003, komen tot verscherpte afspraken over de kwaliteit en voortgang. Ook zijn wij voornemens om nadere eisen te formuleren ten aanzien van de accountantsverklaring bij uw jaarrekening. Omdat het maken van dergelijke afspraken enige tijd zal vergen, ontvangt u hierbij een beschikking waarin een totaalbedrag als voorlopig maximaal subsidie is opgenomen. Deze beschikking dient u als kader te beschouwen waarbij in afzonderlijke convenanten de beleidsterreinen, de te leveren prestaties en de prijsafspraken nader dienen te worden uit-gewerkt”.
De rekenkamer constateert dat de bedoelde uitwerking slechts in beperkte mate heeft plaatsgevonden en dat voor zover het heeft plaatsgevonden dit in een zeer laat stadium is geweest. Voor maatschappelijke dienstverlening/ouderenwerk en kinderopvang heeft detaillering plaatsgevonden bij beschikking van 31 augustus 2004 respectievelijk 31 januari 2005. Voor de verschillende onderdelen van het sociaal cultureel werk – de focus van de rekenkamer bij dit onderzoek – heeft de rekenkamer op basis van de ontvangen documenten moeten constateren dat geen nadere inhoudelijke uitwerking heeft plaatsgevonden. Bij beschikking van 17 augustus 2004 is aangeven dat het voorlopig maximaal subsidie voor sociaal cultureel werk naar boven wordt bijgesteld op basis van besprekingen die gevoerd zijn naar aanleiding een door Impuls ingediend bezwaar op de beschikking van 23 december 2003 (van € 522.424 naar € 728.700). In deze beschikking zijn echter geen nadere bepalingen over prestaties en andere voorwaarden opgenomen.
Het stadsdeel verklaart dat er wel degelijk prestatie-afspraken zijn gemaakt, in die zin dat prestatievoorstellen uit de aanvraag door Impuls ongewijzigd zijn overgenomen als afspraak. Deze werkwijze blijkt echter niet uit de onderzochte documenten.
Het stadsdeel heeft aangegeven in het kader van het verbetertraject verbetering te willen aanbrengen in het maken van prestatieafspraken.
b. het subsidiebedrag, dan wel de wijze waarop dit bepaald wordt:
De beschikking d.d. 23 december 2003 vermeldt het maximaal totaal te verlenen subsidiebedrag. Dit bedrag is gelijkgesteld aan het bedrag dat in 2003 is verleend.
In de andere beschikkingen wordt op het niveau van de daarin behandelde product-groepen aangegeven wat de maximale subsidie is. In geen van de beschikkingen wordt een relatie gelegd met de aanvraag zoals die door Impuls is ingediend. Dit ondanks het feit dat alle genoemde bedragen significant afwijken van de door Impuls gevraagde subsidie.
c. heldere voorwaarden t.a.v. inhoud, vorm en frequentie van verantwoordingsrapportage door de instelling:
De beschikking d.d. 23 december 2003 vermeldt dat definitieve vaststelling plaatsvindt aan de hand van de jaarrekening die de instelling moet indienen voor 1 mei 2005.
Deze jaarrekening dient voorzien te zijn van een accountantsverklaring. In de gewijzigde beschikking d.d. 17 augustus 2004 is niets opgenomen met betrekking tot de verantwoording door de instelling op het gebied van sociaal cultureel werk.
d. bevoorschottingstermijnen:
Bij beschikking d.d. 23 december 2003 is aangegeven dat 100% bevoorschotting plaatsvindt in dertien maandelijkse termijnen. In mei vindt dubbele bevoorschotting plaats. De precieze datum van betaling wordt niet aangegeven.
e. een verwijzing naar de van toepassing zijnde subsidieverordening:
De beschikkingen bevatten geen verwijzing naar de van toepassing zijnde subsidieverordening.
In de beschikking d.d. 23 december 2003 wordt Impuls wel geattendeerd op het feit dat er in 2004 een nieuwe verordening voorzien is.
Beoordeling financiële positie en elementen van het interne beheer van de instelling
Bij de subsidieverlening wordt door het stadsdeel niet specifiek gekeken naar de financiële en organisatorische situatie van Impuls. Het stadsdeel beschouwt dit als de eigen verantwoordelijkheid van Impuls. Zolang de door de instelling ingediende jaarrekeningen voorzien zijn van goedkeurende accountantsverklaringen, ziet het stadsdeel geen aanleiding in het kader van de subsidieverlening extra te kijken naar de financiële situatie.
Tijdigheid van de subsidieverlening
Op grond van de eigen subsidieverordening dient het stadsdeel binnen 13 weken na binnenkomst van de aanvraag een beschikking af te geven. In bijzondere omstandigheden wordt dit eenmalig te verlengd met ten hoogste 13 weken (art. 2.4 Algemeen aanvullende subsidieverordening Stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer 2000).
De aanvraag voor 2004 is in april 2003 in definitieve versie door Impuls ingediend. De eerste verleningsbeschikking dateerde van 23 december 2003. De rekenkamer heeft geen DB-besluit tot uitstel aangetroffen en constateert dan ook dat de het stadsdeel haar eigen tijdigheidnorm niet heeft gerealiseerd.
Uit het ambtelijk interview komt naar voren dat het stadsdeel het precies halen van termijnen geen doel op zich vindt. Het stadsdeel hecht meer aan het realiseren van consensus tussen Impuls en het stadsdeel over de te leveren producten, zodat bezwaar- en beroepsprocedures vermeden worden en veel tijd bespaard kan worden. Gelet op het ontbreken van concrete productafspraken voor SCW in de verleningbeschikkingen 2004, lijkt dit argument hier echter geen opgang te vinden.
Deelconclusie
Het beeld dat ontstaat na onderzoek van de subsidieverlening over 2004 baart zorgen.
De subsidieverlening over dit jaar voldoet op vrijwel geen enkel onderdeel aan de door de rekenkamer gehanteerde normen. Het meest zorgelijk vindt de rekenkamer het feit dat er geen afspraken zijn gemaakt over de inzet van de verleende subsidie voor het sociaal cultureel werk. Het stadsdeel stelt € 728.700 beschikbaar zonder aan te geven wat zij hiervoor als tegenprestatie wenst.
Van de vier onderzochte stadsdelen heeft de verleningsbeschikking van stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer de grootste tekortkomingen. Twee van de vijf aspecten die de rekenkamer van belang acht voor de verankering van de relatie tussen stadsdeel en de welzijnsinstelling ontbreken in Geuzenveld-Slotermeer. Het meest zorgelijk vindt de rekenkamer het feit dat stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer volstrekt geen afspraken zijn gemaakt over de inzet van de verleende subsidie voor het sociaal cultureel werk. Het stadsdeel stelt € 728.700 beschikbaar zonder aan te geven wat zij hiervoor als tegenprestatie wenst. Om aansluiting van de activiteiten van de instelling op het beleid van het stadsdeel te waarborgen dient in de beschikking tot subsidieverlening de relatie tussen het realiseren van activiteiten en de beleidsdoelstellingen van het stadsdeel tot uitdrukking te komen. Ook kunnen er bijvoorbeeld afspraken gemaakt worden ten aanzien van het aantal activiteiten en het aantal deelnemers van een bepaald product. De rekenkamer constateert dat in stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer de verantwoordingsverplichtingen in de definitieve verleningsbeschikking van 2004 niets is opgenomen over de verantwoording door de instelling op het gebied van sociaal cultureel werk. Hierdoor laat het stadsdeel een kans liggen om de levering van prestaties tussentijds te controleren en eventueel bij te sturen.
Door bovenstaande tekortkomingen in de verleningsbeschikking van met name stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer lopen zowel het stadsdeel als de welzijnsinstelling aanzienlijke financiële risico’s en is het lastig om bij te sturen bij eventuele onvolkomenheden.
Beoordeling financiële positie en interne beheer instelling
Het stadsdeel houdt systematisch toezicht op de uitvoering door de instelling
a. Minimaal één tussentijds gesprek met de instelling (bestuurlijk dan wel ambtelijk, instellingsbreed):
In de periode 2003-2004 is vrijwel maandelijks bestuurlijk overleg gevoerd. Bij bestuurlijk overleg zijn van de kant van het stadsdeel de portefeuillehouder, het sectorhoofd en het afdelingshoofd aanwezig; van de kant van de instelling tenminste de voorzitter van de raad van bestuur c.q. de directeur. In de afgelopen periode hebben stadsdeel en instelling middels het bestuurlijk overleg nauw contact onderhouden in verband met de eerdergeschetste problemen. Nu de meest hectische periode met Impuls voorbij is moeten stadsdeel en instelling in de optiek van de portefeuillehouder weer terug naar normale verhoudingen: het stadsdeel die de kaders stelt en de instelling die zorgdraagt voor de uitvoering.
Sinds kort is het bestuurlijk overleg gekoppeld aan het overleg dat de portefeuillehouder heeft met de schoolbesturen; gelet op de verweving van de beleidsterreinen lijkt dit het stadsdeel een efficiënte oplossing. In dit overleg is ook ruimte voor uitvoeringsproblemen
bij Impuls.
Ook met de Raad van Toezicht vindt minimaal één keer per jaar overleg plaats. Daarnaast wordt er met de gezamenlijke stadsdelen op bestuurlijk niveau overleg gevoerd; zowel onderling als met de instelling. Het afgelopen jaar is door de stadsdelen gezamenlijk elke acht weken met de directie van Impuls overleg gevoerd.
Naast de bestuurlijke overlegmomenten vindt er ambtelijk overleg plaats: op structurele basis elk kwartaal mede naar aanleiding van de kwartaalrapportages. Deze gesprekken worden gevoerd door het afdelingshoofd/de accountmanager. Daarnaast zijn er op operationeel niveau contacten plaats tussen beleidsmedewerkers en medewerkers van Impuls. Veelal neemt Impuls hiertoe het initiatief. Het stadsdeel vindt dit geen wenselijke situatie, omdat op deze manier de centrale sturing door de accountmanager ondermijnd wordt.
b. Verplichte tussentijdse verantwoording door de instelling:
Tussentijdse verantwoording is geen door het stadsdeel aan de instelling opgelegde verplichting.
Impuls dient echter op eigen initiatief elk kwartaal een rapportage in, waarin zij rapporteert over de uitgevoerde activiteiten.
Op basis van door Impuls ingediende kwartaalrapportages en de daarbij geleverde financiële paragraaf beziet het stadsdeel waar bijsturing noodzakelijk is. De accountmanager zet de kwartaalrapportage uit onder de vier betrokken beleidsmedewerkers. Zij kijken of zich bijzonderheden voordoen in de uitvoering op hun beleidsterrein. Als dit het geval is, meldt de beleidsmedewerker dat aan de accountmanager. Naar aanleiding van de kwartaalrapportages wordt door de accountmanager overleg gevoerd met Impuls.
Impuls is in de beleving van het stadsdeel niet bang met signalen te komen als er zaken niet goed lopen en inzage te geven in hun organisatie. Zij zien het gemeenschappelijke belang en de vertrouwensrelatie is goed.
c. Het aanwezig zijn en in voorkomende gevallen gebruik maken van de bevoegdheid om onderzoek uit te voeren bij de instelling:
Op grond van de eigen subsidieverordening kan het stadsdeel de instelling verplichten medewerking te verlenen aan onderzoeken die het stadsdeel nodig acht (artikel 6.8 Algemeen Aanvullende Subsidieverordening). De recent in samenwerking met de andere stadsdelen uitgevoerde onderzoeken bij Impuls tonen aan dat het stadsdeel van deze bevoegdheid gebruik maakt.
De vier stadsdelen hebben daarnaast onlangs een procesmanager aangesteld die tot 2007 – in opdracht van de stadsdelen – zicht houdt op de financiële situatie bij Impuls. Deze procesmanager moet regelmatig liquiditeitsprognoses afgeven. De stadsdelen hebben hiervoor gekozen om zeker te weten dat Impuls werkt aan de gemaakte afspraken.
De procesmanager is tegelijkertijd de mediator bij geschillen tussen de stadsdelen en Impuls.
In aanvulling op het bovenstaande blijkt uit het bestuurlijke interview dat de portefeuillehouder waarde hecht aan het via contacten in de wijk zicht krijgen op de tevredenheid
over Impuls. De portefeuillehouder onderhoudt hiertoe contacten met onder andere de Ouderenadviesraad, het Platform Ouderen en Gehandicapten, de Jongerenadviesraad en migrantenorganisaties. Als er relevante signalen zijn worden deze met Impuls besproken.
Deelconclusie
De rekenkamer constateert dat het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer middels overleg en de aanwending van de onderzoeksbevoegdheid de afgelopen periode voldoende zicht heeft gehouden op de financiële en beheersmatige problemen bij Impuls. Ook het bestuurlijk overleg is hiervoor frequent ingezet. Nu Impuls weer in wat rustiger vaarwater lijkt te raken, zou de frequentie van het bestuurlijk overleg in de optiek van de rekenkamer omlaag kunnen.
Het zicht op de eigenlijke uitvoering van activiteiten is naar het oordeel van de rekenkamer onvoldoende. Het stadsdeel kent geen verplichtingen ten aanzien van tussentijdse rapportage en ontneemt zichzelf de mogelijkheid om informatie te vragen die aansluit bij de eigen behoefte. Impuls levert op eigen initiatief omvangrijke kwartaalrapportages aan, maar de rekenkamer vraagt zich af in hoeverre dit voorziet in een behoefte van het stadsdeel. Daarnaast is de toegevoegde waarde van de tussenrapportages 2004 beperkt, gelet op het feit dat concrete prestatieafspraken in 2004 lijken te ontbreken.
Het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer valt op doordat het geen verplichtingen oplegt ten aanzien van tussenrapportages en dus geen gebruik maakt van de mogelijkheid om informatie te vragen die aansluit bij de eigen behoefte. Impuls levert namelijk op eigen initiatief
elk kwartaal een rapportage aan het stadsdeel waarin zij rapporteert over de uitgevoerde activiteiten. De rekenkamer vraagt zich af in hoeverre dit voorziet in de behoefte van stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer. Daarnaast is de toegevoegde waarde van de tussenrapportage 2004 beperkt gelet op het feit dat concrete prestatieafspraken in 2004 ontbraken.
Uitvoeren van onderzoek bij instelling
Stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer heeft onlangs in samenwerking met andere stadsdelen onderzoeken bij Impuls laten doen.
Beoordeling van prestaties en financiële verantwoording
De jaarrekening van Impuls wordt door het hoofd van de afdeling Bedrijfsbureau van de sector Welzijn bekeken. De inhoudelijke verantwoording wordt in eerste instantie beoordeeld door de betrokken beleidsmedewerkers, waarna de accountmanager er in zijn totaliteit naar kijkt. De beoordeling van prestaties en financiële verantwoording wordt niet op schrift gesteld.
Voor een oordeel over de betrouwbaarheid van de verantwoordingsgegevens wordt wat de financiën betreft van de accountantsverklaring uitgegaan. Wat de prestatieverantwoording betreft heeft het stadsdeel naar eigen zeggen geen reden te twijfelen aan de betrouwbaarheid.
Wel wordt overwogen op het moment dat er goede prestatieafspraken liggen, de accountantsverklaring ook hierop betrekking te laten hebben. Impuls meet op eigen initiatief de klanttevredenheid en stelt het stadsdeel hiervan op de hoogte.
Passende maatregelen bij (gedeeltelijk) niet nakomen van afspraken
Omdat de subsidies over 2003 en 2004 nog niet zijn vastgesteld heeft de rekenkamer niet na kunnen gaan in hoeverre het stadsdeel in het kader van de subsidievaststelling consequenties verbindt aan het niet nakomen van afspraken. Wel is uit de interviews gebleken dat het jongerenwerk sinds februari 2004 elders is ondergebracht omdat Impuls niet de door het stadsdeel gewenste kwaliteit kon leveren. Tot lager vaststellen van verleende subsidie heeft dit echter nooit geleid.
Adequaat systeem van functiescheiding bij subsidievaststelling
Onder “norm 1” is reeds aangegeven dat verantwoordingsinformatie van de instelling door verschillende functionarissen bekeken wordt. De concept-vaststelling die hierop wordt opgesteld wordt geparafeerd door het afdelingshoofd/de accountmanager Impuls en het hoofd Bedrijfsbureau, waarna deze besproken wordt in het Sector Management Overleg. Vervolgens wordt de vaststelling besproken met de portefeuillehouder en aan het DB voorgelegd.
In het kader van deze laatste stap vindt screening plaats, inhoudende dat de afdeling financiën de dekking beoordeelt en de afdelingsjurist de formulering van de beschikking.
Tijdigheid van subsidievaststelling
De aan Impuls verleende subsidies over 2004 was op het moment van schrijven nog niet vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de subsidie 2003. Dit betekent dat niet is voldaan aan de norm uit de eigen verordening dat op een aanvraag om subsidievaststelling binnen 13 weken
wordt beslist. Impuls had bij het indienen van het jaarrekening op 30 juni 2005 de vaststelling
van de subsidie aangevraagd.
De reden dat de afrekening over 2004 nog niet is afgerond is dat de instelling nog een accountantsverklaring moet overleggen m.b.t. de besteding van de VVE-gelden. Het stadsdeel heeft ervoor gekozen de hele vaststellingsbeschikking uit te stellen, omdat gedeeltelijke vaststelling zou betekenen dat de VVE-gelden teruggevorderd zouden moeten worden.
Deelconclusie
De rekenkamer constateert dat de subsidievaststelling wat betreft de daarin aangebrachte functiescheiding op orde is. Voor het overige vertoont de situatie in het stadsdeel Geuzenveld- Slotermeer verschillende tekortkomingen:
• de beoordeling van financiële- en prestatieverantwoording wordt niet op schrift gesteld;
• er is geen sprake van tijdigheid rond de subsidievaststellingen 2003 en 2004;
• door de achterstand in subsidievaststelling heeft de rekenkamer niet kunnen beoordelen of het niet nakomen van afspraken consequenties heeft voor de subsidievaststelling.
Het project “Verbetertraject subsidieverstrekking” leidt mogelijk tot verbeteringen rond de subsidievaststelling 2005. Vooralsnog is het echter te vroeg om dit mee te nemen in de beoordeling.
In Geuzenveld-Slotermeer is de informatievoorziening aan de stadsdeelraad over de subsidieverstrekking aan de brede welzijnsinstelling in de programmabegroting en het jaarverslag voor verbetering vatbaar. De incidentele informatievoorziening aan de stadsdeelraadscommissie middels bijvoorbeeld kennisgeving van onderzoeksresultaten en verstrekking van beschikkingen en jaarrekeningen van instellingen is op orde. De structurele informatievoorziening laat echter leemtes zien. Gelet op de omvang van de verstrekte subsidies dient naar het oordeel van de rekenkamer de begroting en de rekening van het stadsdeel inzicht te geven in de subsidieverstrekkingen aan de brede welzijnsinstellingen, waarbij zo mogelijk een onderscheid wordt gemaakt naar structurele en incidentele subsidieverstrekkingen.
In de overeenkomst van samenwerking tussen de stadsdelen Bos & Lommer, Geuzenveld-Slotermeer, Osdorp en Slotervaart van 26 juli 2005 betreffende Stichting Impuls stellen de stadsdelen een vermogen van circa 10% van de jaaromzet als wenselijke norm. Dit is in strijd met de bepalingen in de subsidieverordeningen voor stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer en Slotervaart.
Stichting Welzijn Westelijke Tuinsteden Impuls is een grote brede welzijnsinstelling die activiteiten verricht in de stadsdelen Geuzenveld-Slotermeer, Bos en Lommer, De Baarsjes, Slotervaart en Osdorp. Impuls verzorgt de volgende activiteiten:
• het openhouden van de buurthuizen en het organiseren van cursussen/activiteiten;
• activiteiten voor ouderen;
• maatschappelijke dienstverlening;
• voor- en peuterscholen;
• opvoedingsondersteuning.
Impuls verzorgt geen jongerenwerk, geen speeltuinbeheerders en geen opbouw- en sportbuurtwerk.
Impuls heeft 2 buurthuizen in Geuzenveld-Slotermeer.
Impuls heeft een Raad van Toezicht die bestaat uit zes personen. Het bestuur bestaat uit een directeur. In totaal zijn er 707 fte’s werkzaam bij Impuls en de totale baten over de stadsdelen bedroeg in 2004 € 36,3 miljoen. Hiermee is Impuls verreweg de grootste brede welzijnsinstelling in de gemeente Amsterdam.
In 2005 zal Impuls een nieuwe juridische structuur opzetten waarin onderdelen van de organisatie stadsdeelgewijs in afzonderlijke rechtspersonen worden ondergebracht. Hierdoor worden er financiële schotten opgetrokken zodat negatieve resultaten in een stadsdeel geen gevolgen hebben in de rest van de organisatie. Met de stadsdelen is afgesproken dat zij elk een deel eigen vermogen in de eigen stichting storten vanaf januari 2006, onder voorwaarde dat er tot medio 2007 geen verliezen in de nieuw te vormen stadsdeelstichtingen zullen ontstaan. De stortingen zijn uitdrukkelijk geen compensatie voor de verliezen van de kinderopvang.
Gelet op de omvang van de verstrekte subsidies dient naar het oordeel van de rekenkamer de begroting en de rekening van het stadsdeel inzicht te geven in de subsidieverstrekkingen aan de brede welzijnsinstellingen, waarbij zo mogelijk een onderscheid wordt gemaakt naar structurele en incidentele subsidieverstrekkingen. In Geuzenveld-Slotermeer is deze informatie niet of niet eenvoudig te achterhalen.
Ten aanzien van de incidentele informatievoorziening aan de stadsdeelraadscommissie middels bijvoorbeeld kennisgeving van onderzoeksresultaten of het verstrekking van beschikkingen, jaarverslagen en jaarplannen van de instelling heeft de rekenkamer geen leemten geconstateerd.

Reactie Dagelijks Bestuur Geuzenveld-Slotermeer
Op 6 februari hebben wij uw “Concept Eindrapport Subsidiëring Welzijnsinstellingen; conceptrapport voor bestuurlijk wederhoor 1 februari 2006 ” ontvangen. U vraagt ons in uw begeleidende brief te reageren op dit rapport en daarbij aandacht te besteden aan voor ons van belang zijnde conclusies en aanbevelingen. In het bijzonder vraagt u ons aan te geven of en zo ja welke maatregelen getroffen zullen worden naar aanleiding van deze aanbevelingen.
Met name uw laatste vraag levert ons enige problemen op. Enerzijds omdat het niet mogelijk is om in enkele dagen, indien wenselijk, nieuw beleid te formuleren dat recht doet aan een uitgebreid en diepgaand onderzoek als het uwe en anderzijds omdat uw onderzoek zich vooral heeft gericht op 2004 en het zou onjuist zijn alle verbeterslagen die sindsdien gemaakt zijn als “maatregel naar aanleiding van uw aanbevelingen” te zien. Zo maakt u in uw onderzoek gebruik van de rapportage over de in opdracht van het stadsdeel in het najaar van 2003 uitgevoerde Quick Scan Subsidieverstrekking. Veel van de in dat rapport genoemde
verbeterpunten neemt u over in uw aanbevelingen en dat lijkt ons terecht, maar ook wij hebben ons die aanbevelingen ter harte genomen. De lange doorlooptijd van het subsidieproces – een begin 2004 aangevraagde subsidie komt tot uitvoering in 2005 en wordt in 2006 eerst afgerekend – maakt dat de resultante daarvan pas laatstelijk zichtbaar begint te worden.
In grote lijnen beschouwen wij de conclusies en aanbevelingen uit uw rapport als waardevol en sluiten wij aan bij de reacties van de stadsdelen Westerpark en Amsterdam Noord. Dat wij op veel punten verbeteringen kunnen aanbrengen in de processen rond subsidieverlening is duidelijk en wij zullen daarbij zeker gebruik kunnen en willen maken van uw rapport. Een enkele aanbeveling is voor ons aanleiding u (nogmaals) onze afwijkende zienswijze te presenteren.
In aanbeveling 1 stelt u voor elke bestuursperiode een integraal welzijnsbeleid te ontwikkelen.
U doet dat op grond van uw veronderstelling dat het ontbreekt aan een volledige en transparante informatievoorziening richting stadsdeelraad. Juist op die grond hebben wij gekozen voor het opnemen van beleidsmatige uitgangspunten in programmabegroting en rekening. Daardoor is de koppeling tussen welzijnsbeleid en begroting voor de deelraad volstrekt transparant en volledig. Meer zelfs dan bij het werken met een integraal welzijnsbeleidplan los van begroting of rekening, waarbij de deelraad zelf de koppeling moet leggen.
In aanbeveling 2 geeft u aan dat naar uw mening de rechten en plichten van subsidieontvangers in de subsidieverordening moeten worden vastgelegd, mede om te voorkomen dat die voorwaarden worden vergeten bij het formuleren van een beschikking.
Wij maken gebruik van een uitvoeringsovereenkomst waarin deze rechten en plichten en prestatie-indicatoren worden vastgelegd met de subsidieontvanger. Daarmee wordt de flexibiliteit behouden die verloren zou gaan door het dwingend opnemen van detailvoorwaarden in de subsidieverordening. Het gevaar van vergeten is naar onze mening niet reëel, omdat die waarborg gevonden wordt door het als een vast onderdeel opnemen van rechten en plichten in het subsidiewerkproces.
De aanbevelingen 3 en 4 sluiten aan bij de al gerealiseerde verbeteringen en hebben derhalve onze instemming. Het vragen om tussenrapportages zoals gesteld in aanbeveling 5a maakt inmiddels onderdeel uit van het subsidieproces. De onderdelen 5b,5c , 6 en 8 verdienen meer tijd dan ons nu gegeven is. Wij zullen deze onderwerpen zeker nader bestuderen en in een later stadium ons standpunt bepalen. Aanbeveling 7 roept op het punt van de samenwerking tussen stadsdelen gemengde gevoelens op. De ervaringen van de laatste jaren geven niet altijd een eenduidig positief beeld ten aanzien van samenwerking tussen stadsdelen.
Het kan ook een belemmering opleveren in het adequaat reageren op ontwikkelingen. Het stadsdeel heeft zich in het portefeuillehoudersoverleg Welzijn gecommitteerd aan de krachtenbundeling en uitvoeren van het “programma versterking welzijnswerk Amsterdamse stadsdelen” zoals opgesteld door BMC.
subsidieverlening maakt reeds onderdeel uit van onze cyclus, zoals wij u al in de interviews hebben gemeld.
De aanbevelingen voor stadsdeel en welzijnsinstellingen gezamenlijk (pag. 184) en uw aanbeveling 7 (over het BMC-onderzoek) , nemen wij over, met de volgende kanttekeningen.
U raadt ons aan (zie aanbeveling 7) de conclusies van BMC omtrent samenwerking over te nemen. U stelt daarbij dat dit de stadsdelen “niet ontslaat van de plicht de eigen processen binnen het stadsdeel op orde te brengen”. Dat is juist hetgeen de SAS middels het BMC-onderzoek ook concludeert. Uw opmerking wekt de suggestie dat dit niet zo is.
In uw rapport is de focus sterk gericht op het cijfermatige en procedurele, de beheerskant van de subsidiering. Het BMC-onderzoek wijst op het risico dat daardoor een papieren werkelijkheid ontstaat, dat er relatief veel tijd en geld in de administratieve kant van het werk gaat zitten, zonder dat er ‘daar buiten’ iets verandert. De welzijnsinstellingen zijn ‘ingericht’ rond de producten, terwijl de gemeenschap wil weten wat het maatschappelijke effect is. Dit zal niet blijken uit de rapportages die we van de instelling vragen, maar hiervoor zullen we regelmatig extern onderzoek laten verrichten in het veld. Ook hiervoor is budget en tijd nodig.
Voor het stadsdeel is er telkens de overweging of instrumenten die ingezet worden in verhouding staan tot de risico’s die het stadsdeel financieel loopt én in verhouding staat tot het relatieve belang van de maatschappelijke doelen die wij ambtelijk en politiek willen bereiken.
Zoals u bekend is hebben de Samenwerkende Amsterdamse Stadsdelen medio januari 2006 de aanbevelingen uit het BMC-rapport verwerkt tot een “Programma versterking welzijnswerk Amsterdamse stadsdelen“. Op 9 februari jongstleden hebben de portefeuillehouders Welzijn van de stadsdelen afgesproken dat zij dit programma ook daadwerkelijk gaan uitvoeren.
Ons inziens bevat dit programma een juiste balans tussen maatregelen die gericht zijn op ten eerste de versterking van de financieel- beheersmatige relatie tussen stadsdelen en instellingen, ten tweede de bestuurlijke aansturing van het welzijnswerk en ten derde de versterking van de bedrijfsvoering en het innovatievermogen van het welzijnswerk zelf

Uit het diepteonderzoek bij de stadsdelen is gebleken dat Geuzenveld Slotermeer bezig is het proces van subsidieverstrekkingen planmatig te verbeteren via project ‘Verbetertraject subsidieverstrekking’;
Naast de stadsdeelspecifieke verbetertrajecten, proberen de Amsterdamse stadsdelen ook gezamenlijk de kwaliteit en de innovatie van het welzijnswerk te versterken. In september 2005 hebben de samenwerkende Amsterdamse stadsdelen (SAS) aan het bureau BMC opdracht gegeven om op basis van onderzoek aanbevelingen te doen met betrekking tot het verbeteren van de aansturing en de kwaliteit van het welzijnswerk. In de werkconferentie op 12 januari 2006 zijn de bevindingen en aanbevelingen van BMC toegelicht en besproken. Aan de werkconferentie namen vertegenwoordigers stadsdelen en brede welzijnsinstellingendeel.
Een van de conclusies van het onderzoek luidt dat de aansturing van welzijnsinstellingen door stadsdelen onvolledig en verbrokkeld is. De in de afgelopen jaren ingezette verbetertrajecten bij de stadsdelen zijn gericht op versterking van beheersing, en veel minder op versterking van bestuurskracht en uitvoering. Verder concludeerde BMC
dat door de beperkte invulling en verantwoordelijkheden van opdrachtgever en opdracht-nemer noodzakelijke innovatie ten aanzien van welzijnswerk onvoldoende wordt ont-wikkeld. Zij constateert verder dat er bij de stadsdelen draagvlak aanwezig is om samen te werken op thema’s en te werken aan innovatie. Door de kennis en ervaring van stadsdelen te bundelen is het mogelijk versneld verbetering aan te brengen in het welzijnsbeleid.