DUALISME

31 januari 2002 Het college van B&W stemt in met de aanpassing van de Verordening op de stadsdelen aan de Wet dualisering gemeentebestuur, waarbij de verplichte elementen uit de wet in de verordening zijn overgenomen en de facultatieve elementen zoveel mogelijk van toepassing zijn verklaard voor de stadsdelen. Ook stemt het college in met een verruiming van het maximum aantal dagelijks bestuurders naar vier in stadsdelen met minder dan 60.000 inwoners en vijf in stadsdelen met meer dan 60.000 inwoners. Vanaf 7 maart treedt de Wet dualisering gemeentebestuur gefaseerd in werking. De wet heeft niet alleen consequenties voor het bestuur van de centrale stad, maar ook voor de stadsdeelbesturen. Behandeling in raadscommissie is op 14 februari en in de gemeenteraad op 27 februari.

Het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur is op 10 september en 12 september 2001 behandeld in de Tweede Kamer. De stemming over amendementen, moties en het wetsvoorstel in zijn geheel vond plaats op
20 september 2001. Alle partijen, behalve de SP, hebben voor het wetsvoorstel gestemd. Er is dus brede steun gebleken voor de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. De behandeling heeft echter wel geleid tot een aantal wijzigingen in het wetsvoorstel. Met de aanvaarding door de Tweede Kamer van het wetsvoorstel op 20 september 2001 staat de tekst van het wetsvoorstel vast. De Eerste Kamer kan het voorstel alleen aanvaarden of verwerpen.

1. Verplichte rekenkamerfunctie

De Tweede Kamer heeft besloten de onafhankelijke rekenkamer niet verplicht te stellen. De minister had dit voorgesteld. Gemeenten moeten naar het oordeel zelf kunnen kiezen. Als een gemeenteraad niet kiest voor
een onafhankelijke rekenkamer is op grond van het gewijzigde wetsvoorstel de zogenaamde rekenkamerfunctie verplicht. Die kan ook worden vervuld door raadsleden. Zowel de onafhankelijke rekenkamer als de lokale rekenkamerfunctie houden zich vooral bezig met doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek. Als een gemeenten een onafhankelijke rekenkamer rekenkamer instelt dan mogen daar overigens geen leden van commissies, óók als zij geen raadslid zijn, zitting in nemen.

2. Verplichte raadsgriffier

In het wetsvoorstel is via een amendement van de Kamer de verplichting opgenomen om ter ondersteuning van de raad een griffier in te stellen. De Tweede Kamer is namelijk van mening dat ambtelijke ondersteuning van de raad van doorslaggevend belang is voor het welslagen van de dualiseringsoperatie. Daarom is het wetsvoorstel in die zin aangepast.

3. Recht op fractieondersteuning

In het wetsvoorstel krijgt de raad expliciet het recht op ambtelijke bijstand.
Een grote meerderheid in de Tweede Kamer is van mening dat in het verlengde daarvan een recht op fractieondersteuning ook expliciet moet worden opgenomen. Het wetsvoorstel is dienovereenkomstig aangepast.

4. Introductie dwangmiddel bij recht van onderzoek

De Tweede Kamer heeft beslist dat de raad bij het instellen van een onderzoek niet alleen de mogelijkheid moet hebben om een beperkte groep mensen als getuige of deskundige te horen. De onderzoekscommissie heeft naar het oordeel van de Tweede Kamer ook een dwangmiddel nodig zodat de mensen die hij wil horen ook door de politie opgehaald kunnen worden om voor de commissie te verschijnen. Het wetsvoorstel voorziet daar nu in.

5. Woonplaatsvereiste voor wethouders en burgemeesters

De mogelijkheid dat wethouders van buiten de gemeente worden aangetrokken blijft bestaan. De raad kan daartoe ontheffing van het woonplaatsvereiste verlenen. In het wetsvoorstel zoals de regering dat heeft ingediend kon dit voor onbepaalde termijn. De Tweede Kamer heeft echter besloten dat dit maximaal een jaar mag duren. De wethouder dient zich dus binnen een jaar in de gemeente te vestigen. Ditzelfde wettelijke regime geldt in het wetsvoorstel voor de burgemeester.

6. Beperking rol burgerlijke rechter bij wethoudersontslag

De Tweede Kamer is van mening dat het besluit tot ontslag van een wethouder moet worden gezien in het licht van de politieke
verantwoordelijkheid van de wethouders ten opzichte van de raad. De vraag of het vertrouwen in een wethouder al dan niet terecht door de raad is opgezegd, kan op grond van het gewijzigde wetsvoorstel niet door de burgerlijke rechter worden beoordeeld. De burgerlijk rechter zal zich nog wel kunnen uitspreken over bijvoorbeeld een schadevergoeding, maar dus niet over de vertrouwensvraag. Het wetsvoorstel bepaalde overigens al dat beroep op de bestuursrechter tegen het besluit tot ontslag van een
wethouder niet mogelijk is.

7. Waarneming van de burgemeester

Als de burgemeester afwezig is, wordt op grond van het wetsvoorstel zijn raadsvoorzitterschap waargenomen door een raadslid. Als alle wethouders afwezig zijn, geldt ditzelfde voor zijn gehele takenpakket. In beide gevallen zal dit gebeuren door het langstzittende raadslid (de nestor) of door een door de raad aangewezen lid.

8. Bekorten van de termijn tussen verkiezing en eerste samenkomst

De Tweede Kamer heeft bij amendement de termijn tussen verkiezing en eerste samenkomst bekort tot acht dagen. Dit in tegenstelling tot de drie weken tussen beide momenten uit het voorstel van de regering. Voor de verkiezingen in 2002 betekent dit dat de eerste samenkomst van de raad op 14 maart plaatsvindt. Een ander element van deze wijziging betreft het
schrappen van de beroepsmogelijkheid tegen de toelating van een persoon tot de raad.

9. Onbeperkte duur demissionaire periode

In het wetsvoorstel zoals de regering dat had ingediend kon de demissionaire periode van het college maximaal zes weken duren na de eerste samenkomst van de raad. Na die tijd trad de burgemeester in plaats van het college. De Tweede Kamer heeft besloten om geen tijdslimiet aan de demissionaire periode van het college te stellen. Dit betekent dat het oude college blijft functioneren totdat een nieuwe college is benoemd.

10. Voorziening rondom verkiezingen wethouders

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werd er van de zijde van de kamer op gewezen dat de mogelijkheid bestaat dat na de benoeming van raadsleden tot wethouder de coalitie niet meer de meerderheid bezit. De wethouders verliezen immers hun raadslidmaatschap en het duurt even voordat in hun opvolging is voorzien. Om deze situatie en bestuurlijke
problemen te voorkomen is een amendement aangenomen dat ervoor zorgt dat de wethouder raadslid mag blijven tot het moment dat onherroepelijk is beslist over toelating van een opvolger.

11. Beperking rol van de burgemeester bij de collegevorming

De Tweede Kamer is van mening dat er een waarborg moet zijn voor de betrokkenheid van de burgemeester bij de collegevorming. Deze waarborg dient naar haar oordeel echter zo licht mogelijk vorm te worden gegeven. Het wetsvoorstel gaf de burgemeester de taak om het resultaat van de college-onderhandelingen met een voorstel voor de benoeming van de wethouders naar de raad te sturen. De Kamer beoordeelt dit als te vergaand. De Tweede Kamer heeft bepaald dat de burgemeester op de
hoogte wordt gesteld van de uitkomst van de onderhandelingen en op dat moment zijn opvattingen over het voorstel voor het collegeprogramma kenbaar kan maken.

12. Hoorplicht college bij bestuursbevoegdheden met ingrijpende gevolgen

Als uitbreiding van de actieve informatieplicht die het college heeft ten opzichte van de raad heeft de Tweede Kamer een extra voorziening opgenomen. Dit om te voorkomen dat de raad alleen achteraf kan oordelen over handelingen van het college. Doordat het college bepaalde besluiten met ingrijpende gevolgen (zoals sommige privaatrechtelijke rechtshandelingen) eerst voor moet leggen wordt krijgt de raad de kans zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken voordat het college een
besluit neemt.

13. Meer voorwaarden aan lidmaatschap dagelijks bestuur van een deelgemeente

Naast de bestaande voorwaarden omrent het lidmaatschap van het DB heeft de Tweede Kamer bepaald dat leden van het DB mogen worden gerekruteerd van buiten de deelgemeente maar zich binnen een jaar moeten vestigen in de deelgemeente. Zij mogen daarnaast niet in meer dan één deelgemeente tegelijkertijd wethouder zijn.

14. De invoeringstermijnen voor diverse regelingen worden bekort.

De Tweede Kamer is van mening dat het opstellen van de gedragscodes voor raadsleden, wethouders en de burgemeester, de verordening op de ambtelijke bijstand en de verordening met nadere regels over periodiek onderzoek door het college naar doeltreffendheid en doelmatigheid van het eigen bestuur essentieel is voor een soepel verloop van de dualiseringsoperatie. Daarom heeft de Kamer besloten dat de invoeringstermijn voor deze regelingen op één jaar komt te liggen (in plaats van drie jaar). De raad heeft echter wel de mogelijkheid deze termijn met een jaar te verlengen (maar dit geldt niet voor de verordening op de
ambtelijke bijstand vanwege het grote belang daarvan).

15. Evaluatie van de wet vervroegd

De wet moet voor 1-1-2005 in zijn geheel worden geëvalueerd.

Als het wetsvoorstel ook door de Eerste Kamer wordt aangenomen, zal na de verkiezingen in maart 2002 de manier waarop de deelraad, maar ook de gemeentebesturen in Nederland te werk gaan ingrijpend veranderen. Kern van het dualisme is dat de positie en bevoegdheden van enerzijds de raad en anderzijds het college worden ontvlochten. Dat houdt in dat de raad meer taken en bevoegdheden op het controlerend en vertegenwoordigend vlak krijgt, terwijl het college nu ook formeel het besturend orgaan wordt. De gescheiden verantwoordelijkheden van raad en college houden ook in dat wethouders niet langer lid kunnen zijn van de raad. Leefbaar verwacht niet dat dualisme zal leiden tot een verhoging van de kwaliteit maar dat er een forse machtsverschuiving komt van de raad naar het college, waardoor het voor de lokalen noodzakelijk zal zijn om een of meerdere wethouders te leveren.
Om haar controlerende taken naar behoren te kunnen vervullen, krijgt de dualistische stadsdeelraad vele nieuwe instrumenten tot haar beschikking, zoals het recht op initiatief, het recht van amendement, het recht op informatie, het mondeling en schriftelijk vragenrecht, het recht van interpellatie en het recht op ambtelijke bijstand.

De deelraad raakt de algemene bestuursbevoegdheid kwijt en moet zich concentreren op de rol van controleur en volksvertegenwoordiger. Daarentegen wordt de regelgevende en budgettaire bevoegdheid van de raad aangescherpt. Dat betekent vooraf kaders stellen (regels stellen en budget bepalen) en achteraf de uitvoering controleren. De raad houdt zich dus niet meer bezig met de uitvoering.

In principe hoeven raadsleden in de toekomst minder te vergaderen en minder stukken te lezen. De raad zoekt zijn machtsbasis in het duale stelsel in de samenleving en niet in zijn formele bevoegdheden.

Wethouders zijn niet langer tegelijkertijd raadslid. Deze twee functies worden uit elkaar getrokken. Ook hoeven wethouders niet langer meer eerst als raadslid gekozen te worden. Zij kunnen ook van buiten de raad aangetrokken worden. En zelfs van buiten de gemeente, (het eerste jaar) mits de raad dat goed vindt. Wethouders maken ook niet langer deel uit van de fractie van hun partij.

In het nieuwe dualistische systeem spelen fractie en wethouder een eigen rol. Dit betekent onder andere dat de wethouder niet langer automatisch de vergaderingen van zijn fractie bezoekt. De kans op een dominante rol van de wethouder in de fractie wordt hiermee minder groot. Waar het om gaat is dat wethouder en fractie niet meer gezamenlijk tot een standpunt bepaling komen. En dat de fractie een eigen geluid laat horen.

Vaak zullen fracties moeite hebben om kritiek te uiten op de eigen wethouder. Zowel wethouder als fractie hebben in het nieuwe systeem een meer eigenstandige positie. De wethouder voert het collegeprogramma uit, maar de fractie heeft ook nog te maken met een verkiezingsprogramma waarin vaak meer staat dan in het collegeprogramma is opgenomen.
Vroeger werd de kandidaat-wethouder boven aan de lijst gezet als het gezicht van de partij. Nu kan het voorkomen dat een kandidaat wel wethouder maar geen raadslid wil worden. Niet de kandidaat-wethouder maar degenen die de fractie gaat leiden kan dan op de eerste plaats komen. Die keus kan ook worden gemaakt als men de rol van de fractie wil benadrukken.
Als een wethouder aftreedt die op een verkiesbare plaats op de lijst stond, wordt hij of zij eerste opvolger. Stond de wethouder lager op de lijst dan neemt hij of zij die plaats weer in.'

Nog meer dan voorheen zijn raadsleden geen bestuurders maar controleurs die contacten moeten onderhouden met georganiseerde en ongeorganiseerde burgers uit het eigen stadsdeel, om zo op hoofdlijnen te kunnen controleren.

We mogen concluderen dat de voor de nieuwe bestuursvorm is gekozen om te voorkomen dat lokale partijen zich te dominant kunnen manifesteren. Lokale partijen zijn vaak niet in staat om een wethouder te leveren waardoor zij slecht in kleine uitzonderingen in het college zullen komen. Zo blijft de werkelijke macht bij de grote landelijke partijen en zullen de lokalen gedwongen worden tot eeuwige oppositie.

Aanvulling handreiking installatie gemeenteraad en benoeming wethouders
Op 20 september jl. heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur aanvaard. Op het punt van de installatie van de nieuwe gemeenteraad en de benoeming van de wethouders heeft de Tweede Kamer een tweetal amendementen aangenomen, waardoor de tekst van de handreiking installatie gemeenteraad en benoeming wethouders op een aantal essentiële onderdelen achterhaald is. Onderstaand zullen deze wijzigingen uiteengezet worden. Tevens zal worden ingegaan op een wijziging van de procedure rond de benoeming van de nieuwgekozen raadsleden, dat in het ander wetsvoorstel is opgenomen. Voor de jaarwisseling zal een nieuwe versie van de complete handreiking breed en gratis worden verspreid.

Verkorting termijn tussen raadsverkiezing en eerste samenkomst

In de eerste plaats heeft de Tweede Kamer een amendement aanvaard dat er toe strekt de termijn tussen de raadsverkiezing en de eerste samenkomst van de nieuwe raad te verkorten tot acht dagen. Het amendement bepaalt namelijk dat de oude raad aftreedt met ingang van de donderdag in de periode van 10 tot en met 16 maart. Voor de verkiezingen van 2002 komt dit er op neer dat de nieuwe raad op donderdag 14 maart voor het eerst bijeen dient te komen, en de oude raad op 13 maart voor het laatst kan vergaderen. De tips in de handreiking voor een versnelling van het proces tussen benoeming van raadsleden en installatie van de raad zijn hierdoor nog meer relevant.

Afschaffen beroep tegen de beslissing tot toelating als raadslid

Een ander onderdeel van het eerste amendement is, dat het beroep op de bestuursrechter tegen de beslissing tot toelating als lid van de gemeenteraad wordt afgeschaft. Indien dit beroep in zijn huidige vorm was gehandhaafd, was het niet mogelijk geweest de termijn tussen stemming en eerste samenkomst te verkorten tot acht dagen. Op grond van de huidige Kieswet, dient er immers in ieder geval een termijn van minimaal zes dagen (de beroepstermijn) te liggen tussen het geloofsbrievenonderzoek en de beëdiging. Dit komt doordat het lidmaatschap van de raad op grond van de Kieswet eerst aanvangt zodra de toelating tot raadslid onherroepelijk is geworden, derhalve zodra de beroepstermijn is afgelopen of, indien beroep is ingesteld, zodra de beroepsprocedure is afgewikkeld.

Met het oog op de mogelijkheid van beroep, bepaalde het oorspronkelijke wetsvoorstel dat het geloofsbrievenonderzoek in principe uiterlijk op de elfde dag na de stemming diende plaats te vinden, waardoor er dus voldoende tijd was tot de eerste samenkomst van de raad, drie weken na de dag van stemming. Deze regeling komt op grond van het amendement uiteraard eveneens te vervallen, omdat anders het geloofsbrievenonderzoek ook na de eerste samenkomst op de achtste dag na de stemming kan plaatsvinden en bovendien omdat het besluit van de oude raad tot toelating van een gekozen raadslid meteen onherroepelijk is. Het wetsvoorstel bepaalt nu dat de beslissing omtrent de toelating tot raadslid "onverwijld" moet worden genomen. Voor de verkiezingen van 2002 betekent het voorgaande, dat het geloofsbrievenonderzoek uiterlijk op woensdag 13 maart 2002, de laatste zittingsdag van de "oude" raad, kan plaatsvinden.

Opgemerkt wordt dat indien op 14 maart 2002 niet de goedkeuring van de geloofsbrieven van de helft van het wettelijke aantal raadsleden heeft plaatsgevonden, de oude raad zitting houdt totdat dit wel het geval is. De regeling dat de oude raad in deze situatie zitting houdt, bestaat reeds op grond van de huidige Kieswet (art. V 15).

Verdere procedure benoeming en toelating raadsleden

In een in de Tweede Kamer aanhangig wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet wordt de termijn van drie dagen die de voorzitter van het centraal stembureau op grond van de huidige Kieswet heeft om de gekozen raadsleden in kennis te stellen van hun benoeming verkort tot één dag.De kennisgeving dient dus op grond van dit wetsvoorstel uiterlijk de dag na de vaststelling van de uitslag plaats te vinden. Voor de verkiezingen in 2002 betekent dit, rekening houdend met de Algemene termijnenwet, dat de kennisgeving op uiterlijk maandag 11 maart dient te geschieden. Op grond van dit wetsvoorstel komt de kennisgeving per aangetekende brief te vervallen: alleen uitreiking in persoon is mogelijk. Na een verkiezing heeft een gekozen raadslid tien dagen de tijd om zijn benoeming te aanvaarden. Deze termijn wijzigt niet. Dit betekent dus dat een gekozen raadslid in principe ook enkele dagen na de eerste samenkomst zijn benoeming kan aanvaarden. Indien op de wettelijk voorgeschreven datum van aftreden niet de geloofsbrieven van ten minste de helft van het aantal raadsleden zijn goedgekeurd, zal - zoals hiervoor reeds ter sprake kwam, de oude raad zitting houden totdat dit wel het geval is.

Vervallen termijn benoemen wethouders

Het tweede amendement op het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur dat relevant is voor deze handreiking, betreft de schrapping van de in het wetsvoorstel opgenomen termijn van zes weken na de eerste samenkomst van de raad, waarbinnen de wethouders benoemd moeten worden. Het wetsvoorstel bevat hiermee geen termijn meer waarbinnen de collegevorming dient plaats te vinden. De oude wethouders blijven in functie (demissionair), totdat de nieuwe raad ten minste de helft van het aantal nieuwe wethouders heeft benoemd en deze benoemingen zijn aangenomen. Dit kan drie weken na de eerste samenkomst van de raad zijn, maar ook drie maanden of meer. De regeling dat na de verkiezingen de burgemeester in de plaats treedt van het college omdat niet binnen de termijn van zes weken de helft van het aantal nieuwe wethouders is benoemd en deze benoemingen zijn aangenomen, komt hiermee te vervallen.

De nieuwe dualistische raad is zijn algemene (autonome) bestuursbevoegdheid kwijt en moet zich concentreren op zijn rol als controleur en volksvertegenwoordiger. Daarentegen wordt de regelgevende en budgettaire bevoegdheid van de raad aangescherpt. Dat betekent vooraf kaders stellen (regels stellen en budget bepalen) en achteraf de uitvoering controleren. De raad houdt zich dus niet meer bezig met de uitvoering.